一、關(guān)于減排政策工具的對比分析

1、推動(dòng)溫室氣體減排的政策工具

    碳稅和碳市場是有效的碳定價(jià)工具，能夠?qū)⒍趸嫉葴厥覛怏w的負(fù)外部性內(nèi)部化，相較行政命令而言，效率更高、社會福利損失更少。碳稅和碳市場均遵循“污染者付費(fèi)原則”，通過具體的碳價(jià)，鼓勵(lì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者將溫室氣體排放所產(chǎn)生的社會成本的一部分實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化。

    碳市場能夠控制碳排放量，但存在價(jià)格波動(dòng)；碳稅能夠控制碳排放成本，但排放量難以直接確定。在完全競爭、 完全信息和零交易費(fèi)用的條件下，碳稅和碳市場可以達(dá)到相同的政策效果，兩者可以相互替代，只要將價(jià)格或者排放上限確定在邊際減排成本與邊際減排收益相等處即可。一般來說，碳市場是基于總量干預(yù)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，其實(shí)質(zhì)是控制碳排放量；而碳稅是基于價(jià)格的干預(yù)手段，其實(shí)質(zhì)是控制碳排放成本。

    行政命令、碳稅、碳市場三種政策工具市場化程度、效率依次升高，但執(zhí)行難度逐漸變大，因而在不同的減排階 段、面向不同的減排領(lǐng)域可能需要不同的政策工具組合。對比三種政策工具的優(yōu)劣勢：行政手段適合碳排放較快增長階段，以規(guī)劃控制等方式限制新增項(xiàng)目，快速降低新增排放；碳稅適合碳排放低速增長或下 降階段，可運(yùn)用在參與方眾多、排放強(qiáng)度較低、邊際減排成本相近，而交易成本較高的領(lǐng)域，如建筑、交通部門 等；碳市場適合碳排放低速增長或下降階段，可運(yùn)用在參與方相對有限、排放強(qiáng)度較高、邊際減排成本存在差異、 交易成本較低的領(lǐng)域，如電力、工業(yè)部門等。

2、碳定價(jià)機(jī)制在全球的應(yīng)用情況

    從全球來看，碳市場和碳稅均有較大范圍應(yīng)用。采用碳市場的有 1 個(gè)共同體、9 個(gè)國家和 20 個(gè)地區(qū)，從覆蓋面看，2021 年運(yùn)行的碳定價(jià)機(jī)制（碳稅和碳市場）數(shù)量達(dá)到 64 個(gè)，覆蓋的溫室氣體排放量占全球溫室 氣體排放總量的 21.5%。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2020 年運(yùn)行的碳定價(jià)機(jī)制數(shù)量為 58 個(gè)，覆蓋全球 15.1%的溫室 氣體排放量。2021 年增量主要來自于中國全國碳排放權(quán)交易市場的建立。

    從碳價(jià)水平看，無論采用碳稅還是碳市場，碳價(jià)均存在較大差異，中位數(shù)為 18 美元/噸二氧化碳當(dāng)量，與實(shí)現(xiàn) 2℃ 溫升控制目標(biāo)要求下的碳價(jià)水平還存在較大差距。世界銀行預(yù)測，為實(shí)現(xiàn)全球 2℃溫升控制目標(biāo)要求，碳價(jià)應(yīng)達(dá)到 40-80 美元/噸二氧化碳當(dāng)量水平，而目前碳價(jià)高于這一水平的溫室氣體覆蓋率僅為 3.76%，均為瑞典、瑞士、 列支敦士登等歐洲發(fā)達(dá)國家。

    從涉及的領(lǐng)域來看，碳市場普遍直接覆蓋電力和工業(yè)部門，大多通過覆蓋上游排放源的形式納入建筑和交通部門。國內(nèi)航空、廢棄物、林業(yè)等行業(yè)，碳市場涉及較少。

     碳市場適合覆蓋的領(lǐng)域排放占比很高，加之其適用邊界在不斷延伸，預(yù)計(jì)將加快發(fā)展，成為最主要的減排政策工具。一是碳市場覆蓋的電力部門和工業(yè)部門，二者排放的 CO₂在 CO₂ 排放總量中占比較高；二是碳市場能夠通過一些技術(shù)手段替代碳稅，擴(kuò)展適用范圍。

3、我國減排政策前瞻

    在碳達(dá)峰前，預(yù)計(jì)我國主要采用“行政命令+碳市場”進(jìn)行減排。一是推動(dòng)我國二氧化碳排放達(dá)峰，重在控制排放增量。堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展。二是建立健全全國碳市 場，積極探索滿足碳排放要求的最低成本路線，將為碳達(dá)峰之后的深度減排階段做好體制機(jī)制準(zhǔn)備。

    碳達(dá)峰至碳中和階段，預(yù)計(jì)我國主要采用“碳市場+碳稅”進(jìn)行減排。碳市場至少覆蓋電力、工業(yè)等部門，排放量占比高，加之其具有靈活擴(kuò)展能力，因此將是碳達(dá)峰至碳中和階段的主要政策工具。碳稅將作為碳市場的補(bǔ)充， 主要針對排放點(diǎn)多、面廣、濃度低的領(lǐng)域。

二、全球碳市場的架構(gòu)與發(fā)展

1、碳市場的構(gòu)成與運(yùn)行

（1）碳市場的架構(gòu)

    碳市場通常包括一主一輔兩個(gè)市場。主市場為碳配額交易市場（碳排放權(quán)交易市場），交易主體主要為控排企業(yè)，交易標(biāo)的為碳配額，實(shí)際排放量大于初始碳配額的企業(yè)可向存在富余碳配額的企業(yè)購買；輔市場為碳信用交易市場，交易主體主要為控排企業(yè)和自愿減排企業(yè)，交易標(biāo)的為碳信用。控排企業(yè)可使用碳信用完成配額清繳，但為了確保控排企業(yè)有效減排，該使用量會存在限制，一般不超過控排企業(yè)應(yīng)清繳碳排放配額的 5%或 10%。

（2）碳市場的 Cap & Trade 模式

    碳市場采用總量控制和交易模式。根據(jù)政策要求確定年度排放總量上限，將碳配額分配給控排 企業(yè)，之后組織碳配額和碳信用交易，通過市場機(jī)制尋找成本最低的減排路徑?？偭可舷逈Q定了對控排行業(yè)的系 統(tǒng)性影響，而配額分配方式?jīng)Q定了對控排行業(yè)的結(jié)構(gòu)性影響。

（3）碳市場的運(yùn)行流程

    碳市場的運(yùn)行大致包括三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：配額預(yù)分配，根據(jù)上一年度產(chǎn)量等數(shù)據(jù)預(yù)分配目標(biāo)年的配額。配額最終核定，次年對目標(biāo)年的實(shí)際排放進(jìn)行核查，對配額進(jìn)行最終核定，若與預(yù)分配不一致，則多退少補(bǔ)。配合清繳，控排企業(yè)完成目標(biāo)年的配額清繳，其中配額不足的企業(yè)可通過購買碳配額、碳信用等方式完成清繳。

2、全球碳市場的總體架構(gòu)

    理想條件下，全球形成統(tǒng)一碳市場。通過在不同控排主體、不同行業(yè)、不同國家之間碳配額的充分交易，實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)在全球的最優(yōu)配置，同時(shí)形成最低成本的減排路徑。

排放總量的確定：基于溫升控制目標(biāo)確定全球剩余碳排放預(yù)算，然后結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等因素，確定年度排放總量限額。

碳配額的分配：基于一定原則，將全球年度排放總量限額分配至各個(gè)國家，各國進(jìn)一步分配至各個(gè)控排主 體。

碳配額的交易：將全球所有控排主體納入統(tǒng)一的碳交易市場，使其能夠直接、充分地進(jìn)行碳配額交易，以此最大程度降低減排成本。

三方面因素限制了理想條件下的全球統(tǒng)一碳市場的形成，約束了其發(fā)展形態(tài)。

一是碳配額在國家之間的分配面臨巨大爭議，在較長一段時(shí)間內(nèi)全球碳配額交易市場或難以形成，國家/經(jīng) 濟(jì)體之間或僅能夠通過一些國際減排合作機(jī)制，開展有限的碳信用交易。從碳配額分配的可行性看，若要滿足 1.5°C/2°C 溫升控制目標(biāo)，全球碳排放需要立刻下降，爭取在 2050 年/2070 年左右實(shí)現(xiàn)碳中和，但實(shí)際上全球碳排放至今仍持續(xù)保持上升，全球碳配額總體不足背景下，難以向各國分配碳配額?！毒┒甲h定書》下的國家碳配額交易僅面向發(fā)達(dá)國家，其執(zhí)行情況尚且如此，若要面向全球所有國家，其難度可想而知。

    二是減排初期各國成本差異巨大，大量控排企業(yè)進(jìn)行國際碳交易有可能擾亂國家的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)部署，構(gòu)建國家/經(jīng)濟(jì)體層面的碳市場并以此為主推進(jìn)碳交易，或?yàn)楦蝇F(xiàn)實(shí)的方式。碳市場尋求碳排放權(quán)的最優(yōu)配置， 而國家發(fā)展需要考慮產(chǎn)業(yè)鏈完整、就業(yè)情況等多方面因素，二者或難以完全契合。因此，以國家/經(jīng)濟(jì)體碳市場為主，在考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要求等條件下引導(dǎo)控排企業(yè)減排更加切實(shí)可行。這種模式雖然有可能損失一部分效 率，但國家將獲得宏觀調(diào)控自主性。

    三是國際碳市場、國家/經(jīng)濟(jì)體碳市場難以一次性覆蓋所有排放源，在發(fā)展初期國家/經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部可能還會存 在一些小型市場，作為前者的補(bǔ)充。

    在理想情景下考慮現(xiàn)實(shí)約束，全球碳市場將主要包括國際碳市場和國家/經(jīng)濟(jì)體碳市場兩個(gè)層面。國際 碳市場在未來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)將主要開展碳信用交易，且交易規(guī)模較為有限。國家/經(jīng)濟(jì)體碳市場是主體， 作為各國推進(jìn)減排的重要政策工具；國家/經(jīng)濟(jì)體碳市場內(nèi)部，可能存在一些小型市場，主要覆蓋前者未涉及的行業(yè)、領(lǐng)域。國家/經(jīng)濟(jì)體碳市場之間，碳定價(jià)水平的差異影響產(chǎn)品競爭力并可能導(dǎo)致“碳泄露”問題。這將會產(chǎn)生兩種影響：一是不同國家/經(jīng)濟(jì)體碳市場進(jìn)行連接，市場交易將拉平二者碳定價(jià)水平，商品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)即支付相同的碳成本，之后可開展自由貿(mào)易；二是高碳定價(jià)國家通過構(gòu)建碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，在國際貿(mào)易環(huán)節(jié)拉平進(jìn)口商品與國內(nèi)商品 的碳成本。

3、全球碳市場的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢

   當(dāng)前，全球碳市場建設(shè)總體呈現(xiàn)“下沉”特征：

    國際碳市場陷于停滯。碳配額交易市場，因難以在全球年排放上限、各個(gè)國家碳配額分配等問題上達(dá)成共識， 故一直無法建立；碳信用交易市場，受益于《京都議定書》設(shè)立的三種靈活合作機(jī)制推動(dòng)?！毒┒甲h定書》于 2020 年到期，新的全球氣候協(xié)議《巴黎協(xié)定》開展了新合作機(jī)制探討，但距離機(jī)制出臺仍需時(shí)日。

    國家/經(jīng)濟(jì)體碳市場之間相互影響加深。一是開展碳市場連接的探索，瑞士碳市場于 2020 年與歐盟碳市場完成了連接；二是歐盟積極推進(jìn)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，3 月 10 日，歐洲議會投票通過“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”議案，計(jì)劃 2023 年正式施行。

    國家/經(jīng)濟(jì)體碳市場加快建設(shè)。隨著 2020 年多國提出碳中和目標(biāo)，更多國家/經(jīng)濟(jì)體開始推動(dòng)碳市場建設(shè)。截至 2021 年 1 月 31 日，全球共有 24 個(gè)運(yùn)行中的碳市場；有 8 個(gè)碳市場正在計(jì)劃實(shí)施，預(yù)計(jì)將在未來幾年內(nèi)啟 動(dòng)運(yùn)行；還有 14 個(gè)國家/地區(qū)在考慮碳市場這一政策工具在其氣候變化政策組合中所能發(fā)揮的作用。

    展望未來，自上而下的 Cap & Trade 模式難以推行，自下而上推動(dòng)國家/經(jīng)濟(jì)體碳市場連接、逐步組建全球碳市 場將是可行途徑?！毒┒甲h定書》總體采用自上而下的管理方式，帶來各方爭議過大、難以形成共識等問題?！栋屠鑵f(xié)定》轉(zhuǎn)向自下而上的管理方式，規(guī)定各方將以“自主貢獻(xiàn)”的方式參與全球應(yīng)對氣候變化行動(dòng)，各方根據(jù)不同的國情，逐步增加當(dāng)前的自主貢獻(xiàn)，并盡可能增大力度。在此政策背景下，結(jié)合上述理論和現(xiàn)狀分析，未來全球碳市場大概率將自下而上、由各個(gè)國家/經(jīng)濟(jì)體碳市場耦合連接而成。

    碳價(jià)相近國家的碳市場或?qū)⒅鸩竭B接。碳市場連接后碳價(jià)將趨同。邊際減排成本相近的碳市場連接，價(jià)格變化有限，對控排企業(yè)影響較小。瑞士碳市場于 2020 年與歐盟碳市場完成了連接，此后價(jià)格趨于一致。

    碳價(jià)差異較大的國家，或通過碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制、經(jīng)貿(mào)談判等方式，對碳市場施加間接影響。碳價(jià)差異較大的國家難以直接推動(dòng)碳市場連接，而維持不同的碳價(jià)將對各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、出口商品競爭力產(chǎn)生差異化影響，因而碳價(jià)將成為國際競爭博弈的重要內(nèi)容。減排進(jìn)度較快國家將通過碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制、經(jīng)貿(mào)談判等方式，對減排進(jìn)度較慢國家的碳市場施加間接影響，提高后者的碳成本。

三、國際碳市場發(fā)展前瞻

1、《京都議定書》下的國際碳市場

（1）三大機(jī)制

    《京都議定書》為發(fā)達(dá)國家設(shè)定了溫室氣體減排目標(biāo)，同時(shí)構(gòu)建了三大市場化的減排機(jī)制，推動(dòng)全球低成本減排。《京都議定書》設(shè)定了量化減排目標(biāo)，同時(shí)構(gòu)建了三種靈活合 作機(jī)制，推動(dòng)發(fā)達(dá)國家締約方通過配額交易或減排項(xiàng)目合作等方式靈活地完成減排任務(wù)，同時(shí)使發(fā)展中國家獲得 相關(guān)技術(shù)和資金支持。

（2）執(zhí)行效果

    《京都議定書》時(shí)代，清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）交易最為活躍，聯(lián)合履約機(jī)制（JI）次之，排放貿(mào)易機(jī)制（ET）關(guān)于分配數(shù)量單位（AAUs）等重點(diǎn)標(biāo)的的交易較少。顯示出，國際碳信用交易市場發(fā)展迅速，而碳配額交易市場 發(fā)展緩慢。隨著《京都議定書》第一承諾期于2012年到期，發(fā)達(dá)國家參與度下降，加之歐盟等主要經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行了政策調(diào)整，CDM 和 JI    項(xiàng)目量出現(xiàn)快速下滑，結(jié)合目前各國政策走向判斷，未來國際碳市場仍將以碳信用交易 機(jī)制為主，但交易量和交易金額較為有限。

2、《巴黎協(xié)定》下的國際碳市場

    《京都議定書》第二承諾期于2020年到期，《巴黎協(xié)定》取代其成為全球氣候協(xié)議，建立了合作方法和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，形成自主參與的新市場機(jī)制。締約方可利用這兩種機(jī)制開展合作減排以達(dá)成國家自主貢獻(xiàn)，并在未來進(jìn)一步提升減排力度。

    《巴黎協(xié)定》對于市場機(jī)制尚存在較多未明確之處，締約方間也存在大量分歧與爭議。預(yù)計(jì)未來較長一段時(shí)間內(nèi)，國際碳市場中，碳配額交易機(jī)制難以落地實(shí)施，仍將以碳信用交易機(jī)制為主，且交易量和交易金額較為有限。

四、歐盟碳市場與碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制

1、歐盟碳市場

    歐盟碳市場（EU ETS）至今已經(jīng)歷四個(gè)發(fā)展階段。目前覆蓋的行業(yè)包括電力和熱力生產(chǎn)、煉油、鋼鐵、建材、紙漿和造紙、航空、化工、石化、合成氨、電解鋁等。覆蓋的溫室氣體包括二氧化碳（CO2）、 氧化亞氮（N2O）、全氟碳化物（PFCs）。配額總量由歐盟直接進(jìn)行總量控制，每年下降 2.2%；同時(shí)加快回收過剩配額，建立了市場穩(wěn)定儲備機(jī)制，2019 年到 2023 年間，24%的剩余配額將放入 MSR 中，2023年后MSR中超過上一年度拍賣數(shù)量的配額將會失效。分配方式以拍賣為主，占比超過 50%，計(jì)劃于 2027 年實(shí)現(xiàn)全部配額的有償分配；配額可跨期存儲，但不可借貸；允許使用國際碳信用，但使用 CERs 仍存限制。

（1）碳價(jià)分析

    歐盟碳配額期貨價(jià)格，初期由于規(guī)則不完善而出現(xiàn)波動(dòng)，自2018年開始穩(wěn)步上漲。分析其價(jià)格波動(dòng)原因，能夠得出三點(diǎn)結(jié)論：

    碳價(jià)何時(shí)會近0？配額過剩且無法存儲。第一階段（2005-2007 年）因歐盟成員國在分配配額時(shí)有很大的自 主權(quán)，加之以歷史法為主的配額分配方式，導(dǎo)致配額過剩；又由于第一階段配額禁止存儲至第二階段，因而 第一階段末碳價(jià)幾乎為 0。第二階段開始，配額可跨期存儲，此后碳價(jià)再未近 0。

    何時(shí)碳價(jià)會不斷下降？供給側(cè)在于過多的碳配額或碳信用，需求側(cè)在于經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊、減排超預(yù)期等。第一階段至第三階段初期，歐盟碳市場配額+碳信用整體過剩，造成碳價(jià)的持續(xù)低迷，這一情況在第三階段中后 期建立了過剩配額回收機(jī)制后得以好轉(zhuǎn)。此外，經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊帶來經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出下降、減排超預(yù)期造成配額過剩也將造成局部時(shí)段碳價(jià)低迷。

    何時(shí)碳價(jià)會穩(wěn)步上漲？嚴(yán)格的總量控制、持續(xù)加強(qiáng)的控排預(yù)期和不斷提高拍賣占比。歐盟碳市場的主要變化有三：一是取消了國家分配方案，配額直接發(fā)放給排放源，實(shí)現(xiàn)了對配額總量的嚴(yán)格控制；二是制訂了長期減排規(guī)劃，為各方形成了穩(wěn)定的政策預(yù)期，配額總量每年下降幅度由 1.74%提高至 2.2%，稀缺性大幅提升；三是不斷提高拍賣占比，由第二階段的 10%，提高至 57%， 并計(jì)劃于 2027 年實(shí)現(xiàn)全部配額的有償分配。這三方面因素支撐了近年來歐盟碳價(jià)的穩(wěn)步上漲。

    對于碳信用價(jià)格，其上限為碳配額價(jià)格，下限由自身供需情況決定，供給過多時(shí)價(jià)格將接近0。歐盟 CERs 期貨價(jià)格和碳配額價(jià)格相比具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是 CERs 期貨價(jià)格均低于碳配額價(jià)格，這一現(xiàn)象主要由交易規(guī)則決定。在進(jìn)行碳配額清繳時(shí)，碳配額可以完全替代碳信用，而碳信用使用量存在上限，無法完全替代碳配額，因此在碳配額交易市場能夠出清時(shí)，碳信用價(jià)格一定不高于碳配額價(jià)格。當(dāng)碳配額價(jià)格過高時(shí)，政府將會拿出額外碳配額進(jìn)行拍賣，確保市場有效出清。二是 CERs 期貨價(jià)格從 2013 年至今持續(xù)低迷，低于 1 歐元/噸 CO2e。供給端，CERs 在 2012、2013 年大量簽發(fā)，需求端， 歐盟要求 2013 年之后只能使用最不發(fā)達(dá)國家 CDM 項(xiàng)目所簽發(fā)的 CERs，導(dǎo)致 CERs 供過于求，價(jià)格近 0。

（2）碳配額分析

    歐盟碳市場第三階段免費(fèi)配額占比維持在 46%。免費(fèi)配額主要包括 3 項(xiàng)，一是根據(jù)歷史法或基準(zhǔn)線法分配的基礎(chǔ)額度，二是面向新進(jìn)入者的儲備額度，三是因設(shè)備退役或產(chǎn)能產(chǎn)量變化等帶來的未分配額度。

    電力行業(yè)自 2013 年起碳配額全額拍賣。其中低收入成員國可將已分配給該國用于拍賣的配額免費(fèi)分配給發(fā)電裝 置，以支持其升級電力系統(tǒng)，此部分占?xì)W盟電力行業(yè)碳排放總量的 4.5%。2018 年歐盟發(fā)電行業(yè)碳排放 10.49 億噸 CO2e，低收入國家電力行業(yè)免費(fèi)配額發(fā)放量為 0.47 億噸，占比 4.5%。

    制造業(yè)采用基準(zhǔn)線法確定免費(fèi)配額，同時(shí)兼顧碳泄露帶來的影響，給予受影響行業(yè)更多免費(fèi)配額。總體來看，免費(fèi)配額占比 80%以上。

2、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制

（1）政策背景

    歐盟在不斷提高減排目標(biāo)過程中，面臨“碳泄露”問題。碳泄露是指對于嚴(yán)格減排的國家， 其國內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)可能轉(zhuǎn)移到其他未采取嚴(yán)格減排措施的國家，導(dǎo)致前者減少的碳排放，被后者因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的新增碳排放而抵消。

    歐盟進(jìn)一步控排需要降低工業(yè)部門免費(fèi)配額占比，但擔(dān)心“碳泄露”，陷入兩難境地。歐盟碳市場主要覆蓋電力行業(yè)和工業(yè)部門，目前電力行業(yè)的碳配額已接近全額有償分配，進(jìn)一步控排需要降低工業(yè)部門的免費(fèi)配額占比。目前覆蓋的高碳行業(yè)占?xì)W盟工業(yè)碳排放的94％左右，但是大部分仍然獲得相當(dāng)比例的免費(fèi)配額，為歐盟實(shí)現(xiàn)2050溫室氣體中和計(jì)劃帶來了困難。但如果減少這些碳密集行業(yè)的免費(fèi)配額，又可能引發(fā)碳泄露，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

    歐盟提出碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，意在確保進(jìn)口產(chǎn)品與本土產(chǎn)品承擔(dān)相同的碳排放成本，以此 CBAM 提升自身產(chǎn)業(yè)競 爭力并實(shí)現(xiàn)更高減排目標(biāo)。歐盟推行 CBAM，一方面能夠保護(hù)本國工業(yè)免受碳定價(jià)弱或無碳定價(jià)國家的外國競爭的影響，另一方面也能進(jìn)一步降低內(nèi)部工業(yè)企業(yè)的免費(fèi)配額占比，促使其作出更大減排努力。

（2）政策進(jìn)度

    歐盟計(jì)劃于 2023 年 1 月落地實(shí)施 CBAM，2026 年正式征收相關(guān)費(fèi)用。CBAM 在 2019 年 7 月即被歐盟委員會 主席 Ursula 提出，目前已進(jìn)入立法程序。歐盟預(yù)計(jì)于 2022 年底完成立法，2023 年落地實(shí)施。

（3）政策內(nèi)容

    CBAM 目前覆蓋電力、鋼鐵、水泥、鋁、化肥行業(yè)， 涉及上述進(jìn)口商品的直接排放，碳價(jià)取歐盟碳市場的平均價(jià)格，并且存在抵扣機(jī)制，即進(jìn)口商品對標(biāo)歐盟商品，征收二者付出的碳成本的差值部分。

    關(guān)于抵扣機(jī)制，歐盟目前尚未明確其細(xì)則，結(jié)合歐盟征收原則和實(shí)操可行性來看，歐盟將依據(jù)免費(fèi)配額占比不同、 碳定價(jià)的不同，要求進(jìn)口商品補(bǔ)齊碳成本。CBAM 機(jī)制設(shè)立后，歐盟可以進(jìn)一步降低工業(yè)免費(fèi)配額占比，能夠提高對進(jìn)口商品的征稅額；而出口國需要通過減少免費(fèi)配額、提高碳定價(jià)予以應(yīng)對。

（4）政策前瞻

    歐盟完成立法并非易事，預(yù)計(jì)最終立法內(nèi)容與當(dāng)前可能與當(dāng)前草案存在較大差異。

CBAM 完成立法需要?dú)W盟所有成員國同意。CBAM 采用歐盟普通立法程序。歐盟普通立法程序主要由三個(gè)機(jī)構(gòu)共同完成，分別是歐盟委員會、歐洲議會和歐盟理事會。一般而言，歐盟委員會提出法案后，需要?dú)W洲議會和歐盟理事會均投票通過才能完成立法。歐洲議會通過條件為簡單多數(shù)，即不少于 50%代表同意。特別地，對于外交、稅收等重要事項(xiàng)需要?dú)W盟所有成員國通過才能完成立法，CBAM 正屬于此類事項(xiàng)。

     結(jié)合目前支持率和工業(yè)部門阻力來看，完成立法并不容易，立法內(nèi)容可能會有較大修改。進(jìn)一步考慮 CBAM 設(shè)立后將降低工業(yè)部門的免費(fèi)碳配額，目前歐盟工業(yè)界已提出強(qiáng)烈反對，因此預(yù)計(jì)立法難以一帆風(fēng)順。

    從宏觀上看，國際爭議將集中于兩點(diǎn)，且此兩點(diǎn)在短時(shí)間內(nèi)難以取得共識。（1）一個(gè)國家的碳定價(jià)是否等于其減排努力？推行 CBAM 的背后是希望各國付出相同的減排努力，由于各國資源稟賦、要素價(jià)格存在差異，因而相 同的減排努力往往不意味著相同的碳定價(jià)，至少應(yīng)按照購買力平價(jià)進(jìn)行考量；（2）發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家是否應(yīng) 當(dāng)做出相同的減排努力？“共同但有區(qū)別的責(zé)任”是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的核心原則之一，而歐盟 CBAM 尚未考慮此差異性。

    從 WTO 規(guī)則來看，CBAM 難以符合 WTO 核心原則，雖然滿足一些例外條款，或能夠設(shè)計(jì)出合規(guī)的機(jī)制，但預(yù) 計(jì)難以獲得共識。《碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制與世界貿(mào)易組織規(guī)則適應(yīng)性探討與啟示》研究發(fā)現(xiàn)，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM） 與世界貿(mào)易組織規(guī)則適應(yīng)性存在國際爭議。分析《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）具體條款及相關(guān)經(jīng)濟(jì)體主張，從 規(guī)則一致性、適用范圍及正當(dāng)性三方面來看，CBAM 的生產(chǎn)足跡屬性和貿(mào)易限制屬性使其難以符合世界貿(mào)易組 織的核心原則，但相關(guān)經(jīng)濟(jì)體可能從世界貿(mào)易組織規(guī)則的例外條款入手，設(shè)計(jì)合規(guī)的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制。

（5）落地可能性

     從 2012 年歐盟將國際航空納入歐盟碳市場的經(jīng)驗(yàn)來看，即使完成立法，國際反對意見較大時(shí)，也難以實(shí)際執(zhí)行。

CBAM 的影響程度遠(yuǎn)超將國際航空納入歐盟碳市場，目前已引發(fā)諸多國家反對，即使歐盟完成立法，其能否真 正落地仍存在較大不確定性。亞洲國家對 CBAM 普遍持反對態(tài)度。美國對 CBAM 態(tài)度存在搖擺， 但由于其國內(nèi)尚未形成碳定價(jià)政策體系，因此不具備實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的前提，預(yù)計(jì)在美國能夠自身設(shè)立 CBAM 前難以支持歐盟 CBAM。

（6）政策落地影響

    若歐盟 CBAM 超預(yù)期落地，在現(xiàn)行規(guī)則下，其影響仍然有限。

     影響范圍：歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制作為歐盟碳市場在邊境的延伸，其征收范圍應(yīng)為已納入歐盟碳市場的行業(yè)，主要 包括電力、工業(yè)。根據(jù) 7 月 14 日歐盟披露的 CBAM 立法草案，目前僅涉及電力、鋼鐵、水泥、鋁、化肥五個(gè)行業(yè)。

      影響程度：中國對歐盟出口中，CBAM 所涉行業(yè)的出口金額占比不超過 2%，歐盟碳市場所涉行業(yè)的出口金額占 比不超過 10%。利用海關(guān)總署 HS 分類數(shù)據(jù)進(jìn)行影響上限估計(jì)，計(jì)算 CBAM 目前涉及我國對歐盟出口金額不足 2%；如果考慮 CBAM 進(jìn)一步擴(kuò)大至歐盟碳市場的全部范圍，該占比也不超過 10%。

影響分析：一是歐盟 CBAM 將逐步對進(jìn)口產(chǎn)品生產(chǎn)全過程排放進(jìn)行溯源，將帶來大量碳核查需求；二是在商品 生產(chǎn)過程中，短時(shí)間難以改變工藝流程，則使用綠電替代化石能源電量成為最簡單有效的減碳方法。預(yù)計(jì)非化石 能源發(fā)電市場化交易電價(jià)/綠證價(jià)格或?qū)⒊霈F(xiàn)上行；三是或?qū)⒓涌煳覈純r(jià)上 漲，縮小與歐盟碳價(jià)差距，以此將更多“碳稅”留在國內(nèi)。四是未來需要進(jìn)一步關(guān)注歐盟碳市場擴(kuò)容，這將擴(kuò)大 CBAM 可能征收的范圍；特別是向下游行業(yè)/產(chǎn)品的擴(kuò)容，可能將對我國出口產(chǎn)生較大影響。

五、全國碳市場

1、基本框架及行業(yè)影響

    全國碳排放權(quán)交易市場于 7 月 16 日啟動(dòng)，需要重點(diǎn)關(guān)注其覆蓋范圍、總量目標(biāo)、配額分配等要素，以及交易機(jī) 制、排放核算方法等帶來的影響。

（1）覆蓋范圍

    電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航等八個(gè)高能耗行業(yè)將納入全國碳市場。目前，全國碳市場以 發(fā)電行業(yè)為起步，預(yù)計(jì)“十四五”期間逐步納入其他七大行業(yè)?？紤]到良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是納入碳市場的重要前提，鋼鐵、有色、建材行業(yè)生產(chǎn)工藝流程相對較為標(biāo)準(zhǔn)化，排放等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較好，或?qū)⒂诘诙{入。

（2）總量目標(biāo)

    從整體政策背景看，碳交易對國內(nèi)大部分企業(yè)而言仍是新鮮事物，當(dāng)前的工作重點(diǎn)是充分驗(yàn)證市場機(jī)制、推動(dòng)企 業(yè)適應(yīng)相關(guān)交易流程，因此預(yù)計(jì)“十四五”期間配額總量總體充足，不會給行業(yè)帶來系統(tǒng)性減排壓力。應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作統(tǒng)籌融合的格局總體形成，協(xié)同優(yōu)化高效的工作體系基本建立，在統(tǒng)一政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一督察問責(zé)等方面取得關(guān)鍵進(jìn)展，當(dāng)前總體還處于建章立制階段。

從率先納入的發(fā)電行業(yè)實(shí)際執(zhí)行情況來看，初期配額分配總體充足，企業(yè)履約壓力暫時(shí)不大。碳排放配額指標(biāo)會否收緊，要等市場機(jī)制充分驗(yàn)證后才會逐步導(dǎo)入。

（3）配額分配

    現(xiàn)階段為 100%免費(fèi)發(fā)放，之后將逐步提升有償分配占比。從國際經(jīng)驗(yàn)看，配額分配一般會從免費(fèi)分配開始，逐步向拍賣過度。初期以免費(fèi)分配為主，根據(jù)國家要求適時(shí)引入有償分配，并逐步擴(kuò)大有償分配比例。

    預(yù)計(jì)分配方法當(dāng)前主要采用基準(zhǔn)線法和歷史強(qiáng)度法，當(dāng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)充足時(shí)，可全部采用基準(zhǔn)線法。配額分配方法對 控排行業(yè)將產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響。結(jié)合理論分析和區(qū)域試點(diǎn)市場經(jīng)驗(yàn)，目前適合采用基準(zhǔn)線法的行業(yè)主要有發(fā)電、水泥、玻璃、電解鋁等， 適合采用歷史強(qiáng)度法的行業(yè)主要有鋼鐵、銅冶煉、造紙等。若未來一段時(shí)間，行業(yè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)有明顯改善，八大重 點(diǎn)行業(yè)或統(tǒng)一采用基準(zhǔn)線法。

（4）交易機(jī)制

    碳市場包括一主一輔兩個(gè)市場。全國碳排放權(quán)交易市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額。在配額清繳過程中，重點(diǎn)排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的 5%。

（5）排放核算

    控排企業(yè)排放核算主要包括本地燃燒排放、工業(yè)過程排放、外購電（熱）排放三項(xiàng)，其中外購電排放的計(jì)算方法 未來存在調(diào)整可能，外購電排放因子或由區(qū)域電網(wǎng)平均排放因子轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)購售電合同計(jì)算所得的實(shí)際排放因子。電網(wǎng)售電為“統(tǒng)購統(tǒng)銷”模式，控排企業(yè)外購電無法區(qū)分其來源，采用區(qū)域電網(wǎng)排放因子是合理的。2015 年新一輪電改開啟，大力推行“管住中間，放開兩頭”方式，電力用戶與發(fā)電企業(yè)已能夠直接簽訂購售電合同，區(qū)分外購電來源已具備數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（6）碳價(jià)預(yù)測

    預(yù)計(jì)全國碳市場碳配額交易價(jià)格中樞在初期略高于試點(diǎn)市場均值，價(jià)格中樞大致為40元/噸 CO2e，之后穩(wěn)步上漲。理論上，碳交易價(jià)格代表企業(yè)的邊際減排成本，在無明顯減排技術(shù)突破條件下，邊際減排成本將逐漸上升。

2、行業(yè)影響

（1）火電

    發(fā)電行業(yè)的配額分配采用基準(zhǔn)線法?？傮w來看，由于在行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行了細(xì)致分類，每一類機(jī)組分別采用不同的基準(zhǔn)值，因而一定程度上降低了上述配額分配方法對于行業(yè)的結(jié)構(gòu)性影響。

   分機(jī)組來看，需要額外購買配額的機(jī)組主要是兩檔分類中的最低等級機(jī)組。300MW 等級以上燃煤機(jī)組中，排放 強(qiáng)度位于基準(zhǔn)線以上的主要是亞臨界 600MW 機(jī)組；300MW 等級及以下燃煤機(jī)組中，排放強(qiáng)度位于基準(zhǔn)線以上的主要是超高壓 200MW、125MW 機(jī)組。分煤種來看，褐煤的標(biāo)煤碳排放系數(shù)較高，使用褐煤的機(jī)組度電排放強(qiáng)度明顯高于使用煙煤的機(jī)組。

    測算碳交易對于火電企業(yè)業(yè)績影響，考慮基準(zhǔn)線約為每檔機(jī)組度電排放加權(quán)平均值，則度電利潤影響不超過 3%。

各等級機(jī)組占比：2019 年中國大陸的煤電機(jī)組數(shù)約 3000 臺，裝機(jī)容量 10.4 億千 瓦，其中，1000MW 級煤電機(jī)組 1.37 億千瓦（13.2%），600MW 級機(jī)組 3.6 億千瓦（34.6%），300MW 級 機(jī)組 2.7 億千瓦（26.0%）。因此 300MW 以下機(jī)組約 2.7 億千瓦（26.3%）。

    若進(jìn)一步考慮火電企業(yè)各容量機(jī)組間碳收益和碳支出存在正負(fù)相抵，則碳交易對于火電企業(yè)業(yè)績影響將遠(yuǎn)低于上述測算值。

（2）電解鋁

     對比火電鋁和水電鋁來看，碳交易帶來的噸鋁利潤影響為-1.8%/+7.2%?；痣婁X、水電鋁噸鋁 CO₂ 排放分別為 13 噸、1.8 噸，若排放基準(zhǔn)線取 10.8 噸 CO₂/噸鋁，則每噸火電鋁需購 買碳配額為 2.2 噸，水電鋁可出售碳配額 9 噸。在 40 元/tCO₂ 碳價(jià)下，每噸火電鋁/水電鋁利潤影響為-88/+360 元。目前每噸電解鋁盈利約 5000 元，則噸鋁利潤彈性為-1.8%/+7.2%。

     目前電解鋁外購電量采用區(qū)域電網(wǎng)平均排放因子，則噸火電鋁/水電鋁利潤彈性進(jìn)一步下降至-1.4%/+2.6%。自備電廠排放因子取 0.85kgCO₂/kWh，南方電網(wǎng)排放因子取 0.5271kgCO₂/kWh， 則火電鋁、水電鋁排放約12噸 CO₂/噸鋁、7噸 CO₂/噸鋁，基準(zhǔn)線取全行業(yè)加權(quán)平均10.3噸CO₂/噸鋁，則火電鋁需購買碳配額為1.7噸，水電鋁可出售碳配額3.3噸。在40元/tCO₂ 碳價(jià)下，每噸火電鋁/水電鋁利潤影響為68/+132 元。目前每噸電解鋁盈利約 5000 元，則噸鋁利潤彈性為-1.4%/+2.6%。

    未來，碳市場對電解鋁行業(yè)影響主要集中于兩方面：（1）隨著碳價(jià)上升，碳配額交易對于電解鋁行業(yè)的結(jié)構(gòu)性影 響將會持續(xù)擴(kuò)大；（2）需重點(diǎn)關(guān)注電解鋁行業(yè)碳排放核算時(shí)外購電排放因子的選擇，由區(qū)域電網(wǎng)平均排放因子調(diào) 整為實(shí)際排放因子時(shí)，碳交易為水電鋁帶來的業(yè)績提升將明顯擴(kuò)大。

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